国务院近日批转了国家发改委、国家统计局和环保总局等部门制定的节能减排统计监测及考核实施方案和办法。其引人注目之处在于,如果节能减排未通过考核,地方政府和重要企业的领导将面临问责和“一票否决”。

从良好的愿望出发,我们还是应该对此持肯定态度。在“十一五”规划中,本就没有几个约束性指标,而单位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%,则是这不多的约束性指标中的两个。但从去年和今年上半年的完成情况来看,不是很乐观。去年两个指标是不降反增,今年则是一降一增。所以,要确保实现“十一五”节能减排目标,建立一个科学、完整、统一的节能减排统计、监测和考核体系,并将其完成情况纳入地方经济社会发展综合评价体系,作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容,实行严格的问责制,就殊为必要。

不过,我们虽然不应低估中央政府的决心和勇气,但在信息不完备的情况下,也不能低估地方政府和企业的博弈能力。众所周知,要使得这套考核方案和办法有效,前提是按规定做好各项能源和污染物指标的统计、监测,确保上报过来的各项数据真实和准确。否则,数据失实,考核就无法进行。然而,正是在数据的真实性上,我们无法乐观。

首先,对地方政府来说,财税任务的居高不下,会抵消其节能减排指标政绩考核的积极作用。尽管上至国家最高领导人,下至各地政府无不把“节能减排”作为一项重要的政治任务来抓,但由于对污染企业实行关停并转,在短期内必然影响到地方政府财税任务的完成,而财税任务又是中央分下来的硬指标,如果只将节能减排指标列入政绩考核,而不对各地财税基数做相应调整。那么,在财税考核压力下,地方政府特别是那些严重依赖 “两高一资”企业和财力薄弱的地区,将会缺乏真正实行节能减排的动力。

其次,对企业来说,如果能源定价过低,它就不会有积极性去进行节能。而总的来讲,我国的能源产品价格是比较低的。另一方面,现行法规对企业违规排污的处罚力度偏轻,企业用于防污治污的投入高于违法后被发现处罚的机会成本,导致企业出现“违法成本低、守法成本高”的现象,防污治污积极性不高,宁愿被发现后依法行政处罚。

第三,从考核办法本身来看,其对节能减排考核采用的是现场核查和重点抽查相结合的方式。在当前普遍存在有法不依、执法不严以及监管不力的情况下,这种考核方式极有可能沦为走过场。另外,从处罚情况来看,该方案和办法规定,地方考核没通过的,暂停该地区所有新增主要污染物排放建设项目的环评审批,以及新建高耗能项目的核准和审批;企业考核没通过的,暂停对其新建高耗能投资项目和新增工业用地的核准和审批。相对于以前的处罚,这个处罚虽然更严厉,触到了政府和企业的痛处,但毕竟不是一些媒体所错误解读的免职。

所以,在节能减排考核方案办法明年实施后,慑于行政的高压问责,地方和企业极可能在数字上造假。既然每年的GDP统计数据都备受质疑,节能减排数据难免不会步GDP的后尘。因为无论是发改委,还是环保局,作为考核执行机构,其经费、人事任免都受制于地方政府,当中央的考核过于严厉,或者地方因各种原因无法完成时,出于政绩和前途考虑,做假就是最理性的选择。

所以,要真正使企业承担起节能减排的责任,还是要充分发挥经济手段的功能,消除不利于节约资源、削减污染负荷的制度性障碍。行政问责只是一种辅助手段,虽然在某些时候它可以唱主角。除此外,随着人们生活水平的提高,广大人民群众对环境质量也有了更高的要求,发挥民众的力量,改善民众参与环保的制度条件,也是解决日益恶化的环境问题的途径。

自《山西晚报》